ÁSZ: súlyos szabálytalanságok az autópálya-építéseken

Az Állami Számvevőszék éves ellenőrzési tervének megfelelően elvégezte a 2009-2010-ben befejeződő autópálya beruházások és pénzügyi folyamatai ellenőrzését.

Magyarország a 2003-2015. évek közötti időszakra érvényes közlekedéspolitikával rendelkezik, amely szerint a páneurópai úthálózat magyarországi bővítése, az országhatártól országhatárig tartó gyorsforgalmi úthálózat fejlesztése egyike az elsődlegesen megvalósítandó közlekedéspolitikai elemeknek.

Az Állami Számvevőszék ellenőrzésének célja annak értékelése volt, hogy a beruházások a kitűzött célokkal és a jogszabályokkal összhangban valósultak-e meg, a beruházásokra megkötött szerződéses megállapodások, koncessziós és egyéb szerződések segítették-e a határidő betartását, a minőségi követelmények teljesítését, a költségtakarékosságot. A PPP projektek keretében megvalósított beruházásoknál alátámasztott volt-e az autópályák üzemeltetéséhez kapcsolódó, az államot terhelő rendelkezésre állási díj fizetése. A finanszírozási konstrukciók biztosították-e a beruházásokhoz szükséges források időbeni rendelkezésre állását, a pénzügyi források biztosították-e a beruházások hatékony megvalósítását, továbbá hasznosultak-e a korábbi számvevőszéki ellenőrzések javaslatai.

A Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény (Aptv.) 2007. június 30-ig középtávú gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési tervet tartalmazott, amelynek keretében 2009. és 2010. években összesen 206 km gyorsforgalmi út átadását tervezték. 2009. és 2011. április között 188,5 km hosszú szakaszt adtak át a forgalom részére, amely az M6/M60 autópálya Dunaújváros-Szekszárd-Bóly-Pécs közötti szakaszait, az M31 autópálya Gödöllői átkötést, valamint az M43 autópálya három szakaszát foglalta magába. Az M6/M60 autópályák PPP-konstrukciókban épültek, amelyek koncesszióba adásáról a Kormány 2005. június 1-jén határozott, az M43 és az M31 autópályák megépítését az Európai Unió is támogatta.  Az autópálya-szakaszok helyszíni ellenőrzése 2011. január 3-án kezdődött és február 28-án fejeződött be.

Az Állami Számvevőszék az autópálya építésekkel kapcsolatban az alábbi észrevételeket tette:

1. A jelenlegi jogi szabályozás szerint az autópálya-projektek megvalósításához kapcsolódó, a közpénzek hatékony felhasználásához fűződő érdekek háttérbe szorulnak az autópálya építések elsőbbségét, – azok közérdekűségének rögzítésével megvalósuló – védelmét biztosító törvényi szabályozás hiányában az önkormányzati hatósági, szabályozási döntések, valamint a régészeti feltárások során. A környezetvédelmi döntések során azok költségkihatásait nem számszerűsítették, nem értékelték. Az egyes állami beruházásokhoz, így az autópálya beruházásokhoz szükséges önkormányzati hozzájárulások és engedélyezések során anélkül érvényesültek önkormányzati érdekek (pl.: az M31 autópályán Gödöllő, Kerepes, Kistarcsa, Nagytarcsa, Mogyoród, az M43 autópályán Szeged, Makó és a 4519-es úti csomóponti lehajtó), hogy azok költségkihatásait számításba vették volna (pl.: csomópontok gyakorisága, kerékpárutak). A beruházó köteles volt a területileg illetékes megyei múzeummal szerződést kötni a megelőző régészeti feltárásra vonatkozóan. Ezáltal a múzeumok bevételi lehetőségként számoltak a közlekedési infrastruktúra-beruházásokkal, jogszabály nem kötelezte őket a beruházói szempontok részleges figyelembe vételére.

2. Az M31 autópálya kivitelezése során a költség- és időcélok nem teljesültek. A kivitelezés szerződéses ára nettó 21,8 Mrd Ft, amelyet fix átalánydíjként határoztak meg. A szerződésmódosítások következtében a beruházás tényleges építési költsége a szerződéses árat 10,21%-kal haladta meg. Ez a körülmény a kockázatok megosztását, az átalányáras elszámolási mód alkalmazását nem igazolta. A kivitelezésre tervezett 18 hónapos megvalósítási időtartam 7 hónappal meghosszabbodott. A forgalomba helyezési időpontot tekintve közel 4 hónapos határidő túllépés volt.

Az M43 autópálya szakaszok kivitelezése során mindhárom szakaszon szerződésmódosítások váltak szükségessé előre nem látható okok (rendkívüli időjárás) és jogi szempontok (a kivitelező által érvényesített jogi oszthatatlanság elve) miatt. Az M43 autópálya megvalósítása során a szerződéses árak az I-III. szakaszokon együttesen – a kivitelezői szerződésmódosítások eredményeképpen – 57 Mrd Ft-ról 62 Mrd Ft-ra emelkedtek, amely 9%-os költségnövekedést mutatott. A szerződéses határidők nem teljesültek, mivel a forgalomba helyezés az I. szakaszon 17 hónapos, a II. és III. szakaszon mintegy 8 hónapos késéssel valósult meg a területszerzési hiányosságok, illetve a folyamatosan változó fejlesztési célok miatt. A határidőcsúszás tényleges szankcionálását a szerződéses feltételrendszer részben tette lehetővé, és azt csak az I. szakasz egy részénél alkalmazták. A teljes projekt értékére vetített napi 2%-os kötbér kikötése révén nem érték el a határidő tartását. A késedelmes forgalomba helyezést – a szerződésmódosítások szerint – a rendkívüli időjárás, az építési területen pontszerűen jelentkező, előre nem látható akadályozó tényezők eredményezték. A szerződésmódosításokban a kivitelezők időhosszabbítási ráfordításaik megtérítésére a jogosultságot fenntartották, és erre vonatkozó igényüket bejelentették. Ez finanszírozhatósági kockázatot jelent a még beárazatlan, elbírálatlan kivitelezői változtatási kérelmekkel együtt.

3. Az autópálya szakaszok nyomvonal kijelölése meghatározó volt a projektek műszaki tartalma (hidak, alagutak, földmunka) és ennek függvényében az építési költségek vonatkozásában. A nyomvonal kijelölések szakaszonként eltérő színvonalon és eltérő időigénnyel valósultak meg.

Az M6/M60 autópályán – miközben a nyomvonal kijelölés 1981-től 2008-ig tartott – 2007-ben még kérdéses volt a Bátaszék és Véménd közötti szakaszon az alagutak megépítése. Először 2004. júniusban tartalmazták az engedélyezési tervek az alagutak megépítését, és ez a nyomvonal 2004-ben környezetvédelmi engedélyt kapott. A Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt. (NIF Zrt.) 3 évvel később közbeszerzési pályázatot írt ki az alagutas szakaszt helyettesítő műszaki megoldás kidolgozására. A nyomvonalváltozatok kidolgozása és összehasonlítása nem volt teljes körű. Nemzetgazdasági szintű hasznosítási megoldásokat (például hulladéklerakók rekultivációja révén) nem alkalmaztak. Az alagútépítés szükségessége nem volt teljes körűen bizonyított, kiemelten a nyomvonal változatok építéstechnológiát és költségeket figyelembe vevő keresése és a költség összehasonlítások vonatkozásában.

Az M31 autópálya nyomvonal kijelölési folyamata az Előzetes Környezeti Hatástanulmány (EKHT) elkészítésétől kezdődően a környezetvédelmi engedély kiadásáig 4 évet vett igénybe. Az M43 autópálya első nyomvonal változatainak 1993. évi kidolgozásától a forgalomba helyezésig 18 év telt el. A nemzetközi forgalom és az önkormányzatok igényeinek alapulvételével döntöttek a Szegedet és Makót északról elkerülő autópálya nyomvonalról.

4. Az M31 autópálya műszaki-gazdasági előkészítő fázisában a fejlesztési koncepció változását mutatta az, hogy az építési tervek készítésével kapcsolatban 2002 és 2007 között hét szerződésmódosítás történt. Az engedélyezési folyamatok során szakhatósági engedélyek nem álltak időben és teljes körűen rendelkezésre. A beruházás műszaki előkészítésének, és az ajánlati dokumentációnak a hiányosságai, továbbá az előre nem látható okok miatt a projekt kivitelezés tevékenységei azok megkezdésekor nem rendelkeztek tartalékidővel.

Az M43 autópálya szakaszok műszaki-gazdasági előkészítése során a tervezett időben nem voltak biztosítottak, és nem jöttek létre teljes körűen a munkaterületek átadásának a feltételei. A tervezési folyamatok és az engedélyezési eljárások többször megismétlődtek a fejlesztési koncepciók változása (autóút, autópálya, Tisza-híd) miatt.

5. Az M6/M60 autópálya szakaszok ellenőrzése – az Állam érdekeinek érvényesítése szempontjából – kiterjedt a PPP konstrukció választásának és a koncessziós szerződéses feltételrendszernek az elemzésére és gyakorlati alkalmazásának értékelésére. Az M6/M60 autópálya megvalósítása során a koncessziós szerződések értelmében a kivitelezés irányítása a koncesszor kötelezettsége volt, a NIF Zrt. feladatai a műszaki-gazdasági előkészítésre, továbbá a műszaki képviselői feladatok ellátására terjedtek ki. A munkaterületek átadásához szükséges előfeltételek (területszerzés, régészet, lőszermentesítés) nem voltak teljes körűen biztosítottak. A koncessziós szerződésre vonatkozó pályázatok kiírásának időpontjában a területszerzés nem fejeződött be. Az M6 autópálya Dunaújváros és Szekszárd közötti szakasz esetében az összes terület 60%-a állt rendelkezésre, míg a másik két szakasz (Szekszárd-Bóly, illetve az M60 Bóly-Pécs közötti szakasz) esetében ez az arány 90%-ot ért el. A területszerzési tevékenység késedelme miatt a koncesszor a felelősség alóli mentesítési kérelmeket (mentesítési eseményeket) és ezekhez kapcsolódóan költségigényt jelentett be, amelyet nem számszerűsített.

Az M6/M60 autópálya építése során mindhárom szakaszon előfordultak jóváhagyott tervek, továbbá a Független Mérnök továbbépítési engedélye nélküli munkavégzések. A biztonsági követelményeket súlyosan sérti, hogy az M6 autópálya Dunaújváros-Szekszárd közötti szakaszán jóváhagyások (Mérnök, szakhatóság) nélkül – 52 darab hídon összesen mintegy 3440 méter hosszúságban – építették be a Tubosider gyártmányú közúti- és hídkorlátokat. A korlátok beépítését a Független Mérnök nem állította le. A Nemzeti Közlekedési Hatóság (NKH) 2010. március 31-i ideiglenes forgalomba helyezési határozatában 2010. június 30-i határidővel előírta a beépített korlátok újraépítését. Ez nem valósult meg és az NKH újabb határidőt írt elő 2011. december 31-re a végleges forgalomba helyezés feltételeként. Ez a határozat ellentétes volt a vonatkozó rendelet előírásaival, ugyanis a forgalombiztonsági követelményeket már az ideiglenes forgalomba helyezéskor is maradéktalanul érvényesíteni kellett volna.

6. A projektek forrástervezését nem hangolták össze az évenkénti költségvetési tervezéssel, az uniós projektek több éves támogatási szerződéseivel és az uniós támogatások utófinanszírozási jellegével, amelynek kapcsán a vállalkozói számlák késedelmes kifizetése következett be. A számlák kifizetésének átfutási ideje meghosszabbodott a költségvetési és uniós források lehívásának államháztartási szabályai, időbeli ütemezése és az elszámolás szabályozásának összetettsége miatt. Ezen túlmenően a késedelmes kifizetésekhez a forráshiányok is hozzájárultak, továbbá a kifizetések eljárásmenetének szabályozása nem volt teljes körű, mivel az nem terjedt ki a belső teljesítésigazolások időkorlátainak meghatározására. A NIF Zrt. által kifizetett késedelmi kamatok összege 2005-2010 között 66,5 M Ft és 1176,8 M Ft között változott. A 2008. évi maximális érték (1176,8 M Ft) összefüggésben volt a nagyobb összegű számlakibocsátásokkal és a nagyszámú területszerzéssel.

7. Az ellenőrzött szakaszoknál az Aptv-ben és a kapcsolódó kormányhatározatokban megjelenő, a kiépítés ütemét, valamint útkategóriáját érintően változó fejlesztési politika (főút, autóút, autópálya) nem segítette a költség- és határidőcélok tartását. Az Aptv. a 2007. július 3-i módosításáig az M6 Dunaújváros-Szekszárd közötti szakasz megépítését nem tartalmazta, a többi ellenőrzött gyorsforgalmi útszakaszoknak a törvény szerinti befejezési határideje 2007. év vége volt. Az Aptv. az M43 autópálya Maroslele-Makó szakaszt 2×1 sávos autóútként határozta meg. Ezen jogszabályi előírástól eltérő műszaki megoldás valósult meg – a GKM infrastruktúra ügyekért felelős szakállamtitkára 2007. november 5-én kelt utasítása alapján – a Maroslele-Makó szakaszon a 2×2 sávos autópálya megépítésével.

8. Az M31 autópálya műszaki-gazdasági előkészítő fázisában a költségbecslések módja és megbízhatósága nem volt elfogadható. A GKM részére a közbeszerzési eljárás megindítása tárgyában készült előterjesztésben (2008. február) a beszerzés nettó értékeként 16,1 Mrd Ft-ot becsült a NIF Zrt., amelynek alapján a GKM a kivitelezés finanszírozásának forrását biztosítottnak tartotta. Ez a becsült összeg 5,7 Mrd Ft-tal volt alacsonyabb a kivitelezővel kötött szerződéses árhoz (21,8 Mrd Ft), és 7,9 Mrd  Ft-tal a tényleges költséghez (24,0 Mrd Ft) képest (alultervezés). A mérnökár nem volt megalapozott kalkuláció a kivitelezés előzetes, reális költségének meghatározásához.

Az M43 autópálya szakaszok műszaki-gazdasági előkészítése során a költségirányítás érdekében végzett költségbecslések a beruházás különböző fázisaiban eltérő részletességgel és megbízhatósággal készültek. A három költségbecslő (a tervező, a Mérnök és a NIF Zrt.) által készített költségbecslések között 4%-91%-os eltérések voltak a három szakaszon. A tervezők és a Mérnökök költségszakértői tevékenysége nem volt elfogadható pontosságú, és a szerződéses feltételek erre vonatkozóan nem tartalmaztak előírást. Ez a körülmény vagy alulbecsült, vagy túlbecsült értékeket eredményezett az EU támogatási források tervezése és felhasználása, valamint az állami költségvetés éves tervezése során. A pénzeszközök hatékony allokálhatósága, az irreálisan alacsony árak kiszűrése szempontjából is magas kockázatokat jelentett.

Az ellenőrzés megállapításai alapján a hivatal javasolta a nemzeti fejlesztési miniszternek többek között, hogy kezdeményezze az Aptv. módosítását annak érdekében, hogy az autópálya beruházásokban érintettek részérdekei a közpénzek hatékony felhasználása szempontjából összehangoltak legyenek. Intézkedjen a NIF Zrt-nél alkalmazott szerződéses feltételrendszer felülvizsgálatáról, valamint intézkedjen az M6 autópálya Dunaújváros-Szekszárd közötti szakaszán a közúti- és hídkorlátokkal összefüggő közlekedésbiztonsági kockázatok megszüntetéséről. Javasolták továbbá, hogy a nemzeti fejlesztési miniszter vizsgáltassa ki az M6 autópálya forgalomba helyezése során a forgalombiztonsági szabályok megsértésének körülményeit, valamint az M43 II. szakaszon (Maroslele-Makó között) a törvényben előírt 2×1 sávos autóút helyett a 2×2 sávos autópálya megépítésére vonatkozó döntések körülményeit, és a vizsgálatok alapján – ha szükséges – intézkedjen a személyi felelősség megállapításáról.